摘要：农村教育属于公共产品范畴，中央和省级财政应是农村教 育投入的主体。要体现主体地位，就要实现政府功能与财政功能的转型，即政府要从经济建 设型转成公共服务型，政府的财政要由投资型转成公共型财政。
关键词：中央和省级财政；农村教育发展；教育财政；主体地位
中图分类号：G467．2文献标志码：A文章编号：1002－0845(2007)02－0007－03
农村教育是指县及县以下的教育，主要包括农村义务教育、农村高中教育、农村职业教育。 在农村教育发展过程中，教育经费一直是农村教育发展的瓶颈因素。义务教育是农村教育发 展的重点，新的《义务教育法》(修正案)开始实行后，从法制的角度规定了农村义务教育投 入的保障机制，农村义务教育的经费投入将能得到基本的保障。但目前农村高中教育和农村 职业教育经费短缺现象十分严重，相关的理论问题需要进行研究，中央和省级财政在农村教 育财政中的地位尤需进行认真探讨。
一、农村教育产品的理论分析
公共产品理论是研究农村教育财政问题的重要理论基础。一般认为，公共产品是指消费中具 有非排斥性和非竞争性的产品。非排斥性是指产品在消费过程中所产生的利益不能为某个人 独享或专有。非竞争性是指一个人对公共产品的享用，不会排斥其他人同时享用，也不会因此而减少他人享用的数量或质量。公共产品的非排斥性和非竞争性使其无法由市场( 即私人)提供。同时具有非排斥性和非竞争性的称为纯公共产品，而同时具有排斥性和竞争 性的产品称为纯私人产品，介于纯公共产品和纯私人产品之间的产品称为混合产品，也称为 准公共产品。也就是说，根据公共产品非排斥性和非竞争性两个特征的具备情况，公共产品 可分为纯公共产品和准公共产品。其实，公共产品按受益范围还可以分为全国性公共产品和 地方性公共产品(地域性)。按照公共产品由政府财政提供的道理，纯公共产品应当 由政府提供，其中的全国性纯公共产品应当由中央政府提供，而地方性纯公共产品应当由各 级地方政府提供。准公共产品的提供方式相对复杂一些，既可以由政府部门以免费或收费的 方式提供，也可以由私人部门通过市场提供，如果由政府部门提供准公共产品，又有一个是 由中央政府提供还是由地方政府提供的问题。
农村义务教育是接近于全国性的纯公共产品，这是因为农村义务教育具有使国家整体受益和 使地方局部受益的双重性质。首先，农村义务教育能够使农村的适龄人口提高文化知识水平 ，进而提升当地农民的发展能力和生存能力，促进当地农村的社会经济发展。其次，我国现 代化进程中要解决的首要问题是“三农”问题，“三农”问题的核心是农村剩余劳动力转移 问 题。农村适龄人口接受义务教育之后，相当一部分要作为剩余劳动力转移到其他地方就业， 特别是经济发达地区就业。改革开放后，中国经济发达地区发展较快的重要原因是因为吸收 了大量的廉价农村劳动力，而这些劳动力的基础教育则是在当地农村完成的，因此农村义务 教育的受益范围是全国，特别是经济发达地区。因此，农村义务教育是一种接近于全国性的 公共产品。
传统的公共产品理论认为，我国农村的高中教育、职业教育被认为是混合产品，属于混合产 品中的俱乐部产品。这种观点认为，农村高中的消费具有一定的排他性和竞争性，公民需要 通过考试才能获得高中的入学资格，进入优质高中还需要比较激烈的竞争。因此，高中阶段 教育消费是一种具有一定竞争力的消费。另一方面，高中特别是重点高中往往靠录取分数线 将一些公民排除在外。高中阶段教育能使接受教育的公民及其家庭直接受益，主要体现在高 中教育是接受高等教育的必经之路。农村职业教育只在培养人们的劳动技能，向社会输送各 类专业不同水平的合格劳动者。因此，许多研究者认为高中阶段教育的办学经费应由政府及 个人共同负担，而职业教育的经费则要公民支付大部分的费用。
笔者认为，这种认识具有一定的局限性。农村义务教育属于纯公共产品，这一点是毫无争 议的，在《义务教育法》修正案中，对此也有明确规定。高中教育属于基础教育，它与义务 教育的性质基本上是相同的，在现有发展水平下，我国政府还不具备完全承担高中教育投入 的财力，因为高中教育不属于义务教育，对高中教育的投入也会产生公平性的问题。但随着 经济社会的发展和建立和谐社会进程的加快，政府的财力将逐步增强，高中教育也将纳入义 务教育的范畴。如果各级政府加大对农村高中的财政投入，农村高中教育会在不长时间内成为义务教育。就城乡整体来看，我国高中的产品性质应该是接近于公共产品的准公共 产品。但从我国实现社会公平与社会公正的角度看，我们则应该把农村高中视为公共产品。 与基础教育不同，职业教育与受教育者的受教育程度有关，但是职业高中一方面授予学生专 业知识，另一方面也有基础教育方面的内容，并且当前发展农村职业教育对于增加目前农民 就业，提高农民素质和发展农村经济，促进三农问题的解决都具有决定性的意义。因此农村 职业教育是具有较大外溢性特点的，在性质上接近于公共产品的准公共产品。西方发达国家 的实践也证明了这一观点。
公共产品理论很重要的观点之一就是效率原则，公共产品要达到最优化配置，以实现效率最 大化，一切从市场效率的角度出发。公共产品作为弥补外溢性和市场失灵的作用被突出强调 。但在西方各国公共产品提供的实践中，对社会公正的重视程度影响了公共选择，进而影响 了现实的公共产品提供范围，西方公共产品理论重视效率，同时也兼顾公平，在实行市场经 济时间较长的西方国家中，一般都是通过公共财政实现收入再分配以维持社会的公平，在保 持社会公平的各种手段中，具有突出地位的就是教育财政体制的制度选择。美国经济学诺贝 尔奖获得者萨缪尔森说，在走向平等的道路上，没有比免费提供公共教育更为伟大的步骤了 ，这是一种古老的破坏特权的社会主义。公共教育财政支出应属于政府收入再分配功能，政 府收入再分配功能不是由地方政府来行使，收入再分配这一功能应以中央政府履行为主。
这是因为在西方公共产品提供实践中，影响各国现实公共产品供应的重要因素是公共选择， 实质上是不同阶层的利益较量。因此，西方各国在现实的公共产品提供中并不总是从市场效率出发来考虑问题。各国对于本 国弱势群体的社会公正的关注程度不尽相同。当社会公正问题直接损害到社会稳定进而给经 济利益集团带来潜在风险，直接威胁各国执政党的选票时，对公正问题的重视程度必然被置 于市场效率之上。美国是个典型的自由市场经济国家，其公共产品提供的基本原则是市场失 效与外溢性，财富均等不被美国文化认同，也就是一般的社会福利不被作为公共产品提供的 主要对象。但实际上美国执政党为了维持社会安定，用于社会福利的开支却在近年来呈现增 长态势。美国2001年财政年度，有高达60％的联邦政府预算用于扶持弱势群体以实现社会公 正，其中最大的支出项目是社会保险，这部分费用约占联邦总支出的23％；其次是医疗保险 ，约占联邦总支出的12％；第三项是医疗援助，这一费用占联邦总支出的7％。
经济发展水平也是影响现实的公共产品提供范围的重要因素。首先，不同的经济发展水平影 响政府提供公共产品的能力。其二，适应不同的经济发展水平的需要，公共产品提供的侧重 点不同。美国罗斯托提出的“财政支出结构转换论”认为：在经济发展的早期阶段，公共部 门为推动经济发展侧重于社会基础设施的投资，如道路、电力、环境等等，这对于处于经济 与社会发展的早期阶段的国家进入起飞来说是必不可少的。在经济发展中期，政府投资则变 为私人投资的补充。一旦经济达到成熟时，政府支出的重点将开始从基础设施转向教育、保 健、福利服务的支出，即经济建设支出比重下降，社会保障支出比重渐升。
在研究我国农村高中和农村职业教育产品属性的时候也要充分考虑我国农村经济社会发展的 现状。我国现阶段农村经济仍然呈现传统小农经济的许多特征，家庭式的小农生产方式、收 入微薄以及市场集中度低下决定了对公共产品的内在要求。农村分散生产经营状况决定了一 些在城市可以由私人提供的产品，在农村则要由政府以公共产品的形式提供。
我国经过多年农业剩余支持工业后已经进入利用工业剩余支持农业发展的历史阶段，也就是 我们经常说的工业反哺农业。工业如何反哺农业，最切实、最有实效的是承担农村教育经费 ，这比对农业本身的直接投入，如农业生产条件的改善和农业科技的推广具有更大的效益， 收益期更长。我国城乡居民收入差距越来越大，实践证明，收入高低与受教育程度成正比， 据李实等的实证分析，如果以小学以下文化程度的就业者收入为100，那么小学文化程度就 业者的收入为150，初中文化程度就业者的收入为168，高中文化程度就业者的收入为176 ， 中专文化程度就业者的收入为197，大专文化程度就业者的收入为212，大学以上文化程度就 业者的收入为242。因此，虽然缩小收入差距的方法很多，但最根本、最有效的方法就是提高低收入者家庭成员的受教育年 限。 另外我国已开始步入人口老龄化时代，与已进入老龄化的发达国家相比，我们所遇到的棘手 问题不仅是经济发展水平不高，更具有长期影响的是人口质量不高，受教育程度低，如果这 种现象持续下去，我国进入老龄化社会将会遇到一系列严重的社会问题。由于我国农村人口 数量大、比例高、人均收入低，如仍将农村高中教育视为准公共产品，将农村职业教育视为 准公共产品中的俱乐部产品，这将犯下历史性的错误。
二、当前我国农村教育财政面临的主要问题
首先，教育经费负担结构不合理。在农村教育总经费中，中央和省级政府直接负担比例很低 ，农村教育负担的主要责任是在县级财政，使农村教育这项本应由政府承担的国民素质教育 无法得到政府财政的足够支持。第二，农村公共教育资源分布不均。由于我国各地经济发展 水平和政府财政能力差异很大，农村教育经费又主要由政府承担，这就必然导致农村公共教 育资源的分布在地区之间不均衡，突出表现在生均预算内教育事业费和生均预算内公用经费 这两个衡量教育财政投入力度的重要指标在地区之间差异很大。2004年，上海市农村初中生 均预算内教育事业费最高(6262．83元)，河南省最低(704．16元)；农村初中预算内生均公 用经费上海市最高(1487．55元)，广西壮族自治区最 低(45．59元)，绝对差异分别达到8．89倍和32．63倍。2004年，农村普通小学生均预算内 教育事业费上海最高(5924．84元)，河南最低(613．29元)，农村普通小学生均预算内公用经费上海市最高(1081 ．73元)，广西壮族自治区最低(26．61元)，绝对差异分别达到9．66倍和40．65倍。2004年，全国普通高中危房面积中，城市高中占18．12％，农村高中(含县镇高中)占81．88％。全国初中危房面积中，城市初中占5．29％，农村地区初中(含县镇初中)占94．71％。全国小学危房中，城市小学占3．67％，农村地区小学(含县镇小学)占96．33％。第三，农村教师收入水平低，直接导致农村教育师资队伍整体水平不高。以小学和初中为例，2004年城市普通初中专任教师中研究生、本科、专科、高中、高中阶段以下学历的比例分别为0．05％、54．56％、42．70％、0．75％、0．08％，农村普通初中专任教师相应学历的比例为0．06％、18．94％、72．31％、8．50％、0．19％。同年，城市普通小学专任教师中研究生、本科、专科、高中、高中阶段以下学历的比例分别为：0．08％、13．43％、57．86％、28．11％、0．55％；农村普通小学专任教师相应学历的比例为：0．01％、2．14％、38％、57．64％、2．22％。
农村教育之所以产生以上一系列问题，其根本原因是目前农村教育财政体制不合理。1994年开始实施的分税制体制改革，扭转了过去中央财政收入占全部财政收入比重过低的局面。2004年中央财政收入占全国财政收入的比重为54．9％，地方财政收入比重为45．1％。而同期中央财政支出占全国财政支出的比例为27．7％，地方财政支出的比重为72．3％。2004年国家教育财政支出总额为3365．94亿元，而中央财政教育事业费支出仅占总额的6．5％，地方财政教育事业费支出占93．5％。教育费附加支出全国为258．90亿元，中央财政教育费附加支出占总体的 0．0 6％，地方财政教育费附加支出占99．94％。分税制只明确了中央和省的关系，并未明确省 以下各级财政的关系。地方政府(地、县、乡)承担着相当沉重的支付责任，特别是县乡两级 ，他们承担庞大而沉重的公共支出，包括70％的预算内教育支出。
三、中央和省级财政应在农村教育财政中占主体地位
1．从国际经验来看，在农村教育中，中央财政和省级财政占主体地位
目前世界上，无论是发达国家，还是发展中国家，大多数国家都是由中央和地方政府共同承 担基础教育的全部或主要费用，特别是中央和省级政府往往承担更大的责任。比如，日本(1 980年)中央政府承担了初等、中等教育经费的25．4％，县级政府(相当于中国的省)承担了6 7．8％；美国(1978年)联邦政府承担了8．5％，州政府承担了40．1％；德国(1978年)联邦 政府承担了0．3％，州政府承担了74．2％。
2．中央财政和省级财政已具有在农村教育财政发挥主体地位的实力
要真正实现中央财政和省级财政在农村教育财政中居于主体地位，首先要实现政府功能与财 政功能的转型，政府要从经济建设型转成公共服务型，财政要由投资型财政转成公共型财政 。近二十多年来，各级政府片面追求经济增长，GDP增长仍然是政绩考核的主要指标。各级 政府，特别是地方政府把主要精力放在围绕GDP增长的经济建设上，而在公共服务上欠账很 多，尤其是对农村教育投入严重不足。人是最重要的生产力，人力资本是最重要的发展资源 ，低收入群体最需要的是对于人力资本的投入，因此当前各级政府要使低收入群体能够获得 公共服务，特别是教育服务。教育服务的提供者除了目前建立和谐社会，实现社会公平，缩 小收入差距，一个十分重要的途径是提高劳动者的受教育水平。要解决这个问题，关键途径 是扩大基础教育年限，使全体公民都具有高中教育和中等职业培训的水平。应考虑把现在义 务 教育的年限由九年制逐步延长为十二年制，高中阶段教育包括普通高中和职业中学，高中阶 段职业学校要进行义务培训，重点要在农村，完成这项任务应分两步走：第一步，要做到九 年制义务教育的充分供应和真正普及；第二步，首先要在农村地区实行免费的高中阶段教育 。现在我国的经济实力、国家财力有了显著提高，2004年国家财政收入达到26396．47亿元 ，是1986的近12．44倍，加上财政支出结构的调整，已有充分的条件完成农村教育产品的充 分供应。要降低财政支出中经济建设经费比重，减少经济支出的过度虚耗供应，将大量的财 源用于扩充农村教育。这也是建设社会主义新农村所应解决的根本问题。
中央和省级财政在农村教育财政中的主体地位要有区别。中央和省级财政主要承担农村义 务教育的经费。2006年9月开始实行的《义务教育法》(修正案)规定：“国家将义务教育全 面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级依照本法予以保障”，“义务教育 经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府 负责统筹落实的体制”。这是从法制的角度规定了农村义务教育投 入的保障机制。
高中阶段经费应以省级政府为主，中央政府作为重要的经费支出主体，县级 政府主要承担公共经费和基建费用。如果中央财政和省级财政成为农村教育的投资主体，将 会促进高中教育的发展，使农民家庭更愿让子女接受高等教育。目前，高中教育资源短缺， 许多渴望升入高中，特别是重点高中的学生难以满足要求，这也是我国长期实行素质教育和 基础教育难以均衡化、难以取得成效的原因。
农村职业教育的经费来源由中央政府、县级政府和省级财政共同承担。在现阶段，省级政府 还应承担主要责任，中央财政要给予专项转移支付。中央财政和省级财政对农村职业高中的 转移支付要采取科学、量化的指标，根据学校的专业设置、培养质量、毕业生就业情况确定 转移支付的数额。
〔责任编辑：吕增富〕